KEKUASAAN EKSEKUTIF

KEKUASAAN EKSEKUTIF

Badan eksekutif merupakan sebuah lembaga pemerintahan yang memegang kekuasaan eksekutif. Secara sempit, badan eksekutif terdiri dari kepala negara beserta menteri-menterinya. Dalam tafsiran tradisional trias politika, badan eksekutif memiliki peranan melaksanakan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang telah ditetapkan oleh badan legislatif. Namun, dalam pelaksanaannya badan eksekutif justru memilikiruang gerak yang lebih besar disesuaikan dengan sistem pemerintahanserta undang-undang yang berlaku. Khususnya dalam konteks negara yang menganut sistem presidensial, badan eksekutifyang seringkali disamakan dengan keprisidenan cenderung memiliki kekuasaan yang dominan dan menentukan.
Indonesia sebagai negara penganut sistem presidensial menetapkan presiden sebagai penentu agenda kebijaksanaan publik. Adapun, presiden dalam memegang kekuasaan eksekutif dibantu oleh wakil presiden dan anggota kabinet sebagai menteri-menteri. Keduanya memegang peranan sebagai pembantu presiden. Wakil presiden memiliki kewajiban yang sifatnya lebih ceremonial atau simbolikdan tidak memiliki peranan dalam pembentukan kebijaksanaan publik. Lain halnya dengan anggota kabinet atau menteri-menteri yang memiliki peran penting dalam pembentukan kebijakan nasional sesuai dengan bidangnya masing-masing. Anggota kabinet sendiri dapat diklasifikasikan menjadi dua yaitu: menteri yang memiliki departemen dan menteri non departemen. Keduanya memiliki peranan serta kapabilitas masing-masing.kekuasaan eksekutif di Indonesia seperti yang dijabarkan diatas bersumber dari konstitusi, oleh karena itu seharusnya tidak dapat diganggu gugat karena memiliki basis yang jelas.
Namun pada relitanya akhir-akhir ini, dapat dilihat adanya hal-hal yang membuat efisiensi serta kinerja dari badan eksekutif menjadi dipertanyakan. Hal-hal tersebut merupakan masalah-masalah yang secara jelas terlihat sebagai kelemahan kinerja badan eksekutifdinegara kita dewasa ini. Pertama, kapabilitas simbolik presiden justru hampir dipegang penuh oleh wakil presiden, dimana hal itu menyebabkan adanya pandangan bahwa kedudukan presiden dibandingkan dengan wakil presiden menjadi inferior. Kedua, tidak terlihatnya kepemimpinan presiden yang kuat diarea badan legislatif, dimana hal itu tidak sesuai dengan uud 1945 hasil amandemen yang pada intinya menekankan pada kerjasama yang baik antara presiden dengan DPR. Ketiga, kurang tanggapnya kapabilitas regulatif serta responsif presiden terhadap distribusi sosial-ekonomi yang semestinya terangkum dalam proses kebijakan dan opini publik.ketiga masalah tersebut apabila dirangkum menjadi satu dapat ditarik menjadi suatu inti masalah. Inti dari masalah efisiensi yang dialami presiden selaku pimpinan eksekutif adalah:
kurangnya terobosan dalam bentuk pendekatan-pendekatan yang tegas dan tepat sasaran (taktis), dalam menghadapi koalisi, oposisi, maupun masyarakat sebagai obyek pemerintahannya
inti masalah tersebut perlu ditanggulangi demi memaksimalkan badan eksekutif Indonesia yang sesuai dengan konstitusi-konstitusiyang ada serta demi mencapai keberhasilan jangka panjang yang diidam-idamkan.




UUD 1945 sebagai konstitusi tertulis Negara Republik Indonesia merupakan suatu dokumen hukum dan hukum dasar yang harus dijadikan pegangan dalam prinsip penyelenggaraan bernegara.[11] Sebagai dokumen hukum, UUD 1945 merupakan suatu pernyataan kontrak sosial antara rakyat dengan penguasa. Sedangkan sebagai hukum dasar, UUD 1945 merupakan basic rule dalam proses kehidupan berketatanegaraan bagi tiap-tiap lembaga kekuasaan yang menjalankan fungsinya masing-masing menurut prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power). Diantara ketiga lembaga kekuasaan yang menyelenggarakan negara tersebut, terdapat satu lembaga negara yang berfungsi menjalankan pemerintahan yaitu lembaga eksekutif. Lembaga ini lazim dikenal sebagai kepresidenan. Menurut Jimly Asshiddiqie bahwa yang dimaksud dengan lembaga kepresidenan adalah institusi atau organisasi jabatan yang dalam sistem pemerintahan berdasarkan UUD 1945 berisi dua jabatan, yakni Presiden dan Wakil Presiden.[12] Oleh sebab itu, pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945 sering dikatakan menganut sistem presidensiil.
Sistem presidensiil ini pun sifatnya tidak murni karena bercampur baur dengan elemen-elemen sistem parlementer. Percampuran itu tercermin dalam konsep pertanggungjawaban Presiden kepada MPR, yang termasuk kedalam pengertian lembaga parlemen. Dengan demikian, UUD 1945 menetapkan adanya fungsi sistem pemisahan kekuasaan sebagai adanya mekanisme kontrol antara kedua lembaga tersebut agar tercipta dan terselenggaranya pemerintahan yang kuat dan stabil.
Bahwa sistem UUD 1945 menghendaki suatu penyelenggaraan pemerintahan yang kuat dan stabil. Untuk mencapai maksud tersebut, UUD 1945 menggunakan prinsip-prinsip:[13]
1.Sistem eksekutif tunggal bukan kolegial. Dengan sistem ini penyelenggaraan dan kendali pemerintahan ada pada satu tangan, yaitu Presiden.
2.Presiden adalah penyelenggaraan pemerintahan (chief executive), disamping sebagai kepala negara (head of state).
3.Presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR, melainkan kepada. MPR.
4.Selain wewenang administrasi negara, Presiden mempunyai wewenang mandiri dalam membuat aturan-aturan untuk menyelenggarakan pemerintahan (disamping wewenang yang dilakukan bersama DPR membuat undang-undang. Bahkan dengan alasan kegentingan yang memaksa, Presiden dapat menetapkan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang-Undang.
5.Presiden dapat menolak mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui DPR. Hak tolak ini bersifat mutlak tanpa suatu mekanisme balances. Untuk menunjukan kehendak DPR sebagai perwujudan kedaulataan rakyat adalah yang supreme mestinya disediakan klausula untuk meniadakan penolakan Presiden (Pembatasan telah diatur dalam Perubahan Kedua, Pasal 20 ayat 5).
Dalam praktek, sebelum perubahan UUD 1945, kedudukan konstitusional Presiden makin kuat karena: Pertama, berkembangnya paham yang memberikan status tersendiri kepada Presiden sebagai Mandataris di samping sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan. Perkembangan Pemahaman ini didasarkan kepada bunyi Penjelasan UUD 1945 yang menyebutkan Presiden adalah Mandataris MPR. Dengan paham ini, diterima pula pandangan bahwa Presiden bertanggung jawab kepada MPR karena sebagai Mandatarisi MPR. Disebutkan dalam penjelasan UUD 1945 : “Presiden yang diangkat oleh Majelis.” Paham yang menempatkan mandataris sebagai institusi sendiri merupakan perluasan yang berlebihan. Yang dimaksudkan “mandataris” dalam Penjelasan adalah hanya sekedar menegaskan bahwa Presiden yang dipilih MPR menjalankan fungsi sebagai mandataris atau pemegang mandat MPR, sehingga harus tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR. Jadi, sebutan mandataris melekat pada jabatan Presiden sebagai penyelenggara pemeritahan, bukan sebagai pranata tersendiri. Kedua, Presiden dilekati dengan berbagai kewenangan khusus seperti sebagai penyelenggara pembangunan. Dengan ini seolah-olah Presiden mempunyai kualifikasi kewenangan lain selain sebagi penyelenggara pemerintah. Sedangkan penyelenggara pembangunan oleh Pemerintahan (Presiden) tidak lain dari fungsi pemerintahan itu sendiri yaitu menyelenggarakan pemerintahan untuk mewujudkan tujuan membentuk pemerintahan yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.Ketiga, Kedudukan Presiden sebagai pimpinan tertinggi Angkatan Bersenjata (sekarang: TNI dan POLRI) diberi pengertian sebagai kewenangan efektif, bukan sekedar simbolik. Memang terdapat dua pandangan mengenai kedudukan Presiden (kepala negara) sebagai pimpinan teritnggi angkatan perang. Pandangan pertama menganggapnya sebagai bersifat simbolik untuk menunjukan bahwa militer ada di bawah kendali pemerintahan sipil. Pandangan lain mengatakan bahwa kedudukan Presiden sebagai pimpinan tertinggi angkatan bersenjata atau angkatan perang tidak hanya simbolik, tetapi efektif. Presiden dengan kuasa sendiri dapat mengerahkan angkatan perang untuk melakukan tindakan tertentu.
Dari uraian di atas terlihat bahwa kuatnya kekuasaan Presiden (pemerintah) dalam penyelenggaraan negara bukan sekedar fakta, melainkan sebagai suatu yang inheren dengan sistem UUD 1945 beserta praktek ketatanegaraannya. Untuk menghindari keadaan “excessive” kekuasaan Presiden yang besar tersebut, dapat dikembangkan beberapa cara sebagai suatu praktek ketatanegaraan, antara lain :
Menjadikan BP MPR sebagai badan sehari-hari yang melakukan segala tugas MPR yang tidka sedan bersidang, kecuali wewenang menetapakn perubahan UUD, menetapakan GBHN, dan meminta pertanggungjawaban Presiden. Tugas-tugas pengawasan konstitusional lainnya terhadap Presiden termasuk memperingatkan Presiden mengenai tugas-tugas konstitusionalnya dan berbagai tugas lain dapat dilaksanakan BP MPR. Meskipun DPR mempunyai wewenang pengawasan, pengawasan sehari-hari oleh MPR sendiri mempunyai arti hukum, politik, atau psikologis yang lebih kuat dari DPR, karena Presiden untergeordnet terhadap MPR sehingga ada unsur “atasan dan bawahan”. Sedangkan dengan DPR, Presiden neben. Artinya tidak tunduk dan tidak bertanggung jawab kepada DPR.[22]
Penggunaan secara lebih efektif wewenang DPR untuk mengawasi Presiden baik yang bersifat preventif maupun repsesif. Hak-hak kontrol DPR harus dapat digunakan dengan tata cara yang lebih sederhana dan mudah, tidak berbelit-belit yang disertai persyaratan-persyaratan yang tidak mudah diwujudkan. Namun demikian, pelaksanaan fungsi kontrol harus dilakukan dengan memperhatikan bentuk pemerintahan presidensial yang harus stabil, kekuasaan ekslusif Presiden yang dijamin UUD, dan “beleid” sebagai suatu kebebasan bertindak atas dasar “doelmatigheid” dan bukan “rechtmatigheid” belaka.
Hak anggaran DPR harus dapat digunakan secara lebih efektif sehingga seluruh aspek penyelenggaraan anggaran diketahui dan tunduk pada kehendak DPR.
Menciptakan praktek-praktek Checks and Balances secara lebih luas antara Presiden dengan alat perlengkapan negara lainnya. Hal ini dapat dilakukan antara lain :
a) Lebih mengefektifkan fungsi badan peradilan untuk menguji segala peraturan perundang-undangan, keputusan, atau tindakan pemerintahan terhadap UUD.
b) Lebih mengefektifkan DPA dengan mensyaratkan kewajiban Pemerintah untuk berkonsultasi dengan DPA sebelum suatu keputusan atau tindakan tertentu ditetapkan[23] (DPA ditiadakan berdasarkan perubahan keempat UUD 1945)
c) Hasil pemeriksaan BPK tidak hanya sebagai naskah untuk disampaikan kepada DPR atau kepada Presiden, tetapi dapat secara langsung diteruskan kepada pihak yang berwenang agar diadakan penyidikan dan penuntutan apaabila menemukan tindakan di bidang keuangan yang dapat dipidana atau dapat dikenai suatu tindakan administrasi.
Redefinisi Kekuasaan Presiden RI
Kekuasaan Presiden RI sebagai kepala negara sering disebut dengan istilah "hak prerogatif Presiden" dan diartikan sebagai kekuasaan mutlak Presiden yang tidak dapat diganggu oleh pihak lain.
Secara teoritis, hak prerogatif diterjemahkan sebagai hak istimewa yang dimiliki oleh lembaga-lembaga tertentu yang bersifat mandiri dan mutlak dalam arti tidak dapat digugat oleh lembaga negara yang lain. Dalam sistem pemerintahan negara-negara modern, hak ini dimiliki oleh kepala negara baik raja ataupun presiden dan kepala pemerintahan dalam bidang-bidang tertentu yang dinyatakan dalam konstitusi. Hak ini juga dipadankan dengan kewenangan penuh yang diberikan oleh konstitusi kepada lembaga eksekutif dalam ruang lingkup kekuasaan pemerintahannya (terutama bagi sistem yang menganut pemisahan kekuasaan secara tegas, seperti Amerika Serikat), seperti membuat kebijakan-kebijakan politik dan ekonomi.
Sistem pemerintahan negara-negara modern berusaha menempatkan segala model kekuasaan dalam kerangka pertanggungjawaban publik. Dengan demikian, kekuasaan yang tidak dapat dikontrol, digugat dan dipertanggungjawabkan, dalam prakteknya sulit mendapat tempat. Sehingga, dalam praktek ketatanegaraan negara-negara modern, hak prerogatif ini tidak lagi bersifat mutlak dan mandiri, kecuali dalam hal pengambilan kebijakan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.
UUD 1945 maupun peraturan perundang-undangan di Indonesia yang mengatur tentang ketatanegaraan tidak pernah menyatakan istilah hak prerogatif Presiden. Namun dalam prakteknya, selama orde baru, hak ini dilakukan secara nyata, misalnya dalam hal pengangkatan menteri-menteri departemen. Hak ini juga dipadankan terutama dalam istilah Presiden sebagai kepala negara yang sering dinyatakan dalam pengangkatan pejabat negara. Dalam hal ini Padmo Wahjono menyatakan pendapatnyayang akhirnyamemberikan kesimpulan bahwa hak prerogatif yang selama ini disalahpahami adalah hak administratif Presiden yang merupakan pelaksanaan peraturan perundang-undangan dan tidak berarti lepas dari kontrol lembaga negara lain.
Bentuk kekuasaan Presiden di Indonesia dapat dikelompokkan sebagai berikut :
Kekuasaan Kepala Negara. Kekuasaan Presiden sebagai kepala negara hanyalah kekuasaan administratif, simbolis dan terbatas yang merupakan suatu kekuasaan disamping kekuasaan utamanya sebagai kepala pemerintahan. Di Indonesia, kekuasaan Presiden sebagai kepala negara diatur dalam UUD 1945 Pasal 10 sampai 15. Kekuasaan Presiden sebagai kepala negara di masa mendatang selayaknya diartikan sebagai kekuasaan yang tidak lepas dari kontrol lembaga lain.
Kekuasaan Kepala Pemerintahan. Kekuasaan Presiden sebagai kepala pemerintahan di Indonesia diatur dalam UUD 1945 Pasal 4 ayat (1). Kekuasaan pemerintahan sama dengan kekuasaan eksekutif dalam konsep pemisahan kekuasaan yang membatasi kekuasaan pemerintahan secara sempit pada pelaksanaan peraturan hukum yang ditetapkan lembaga legislatif. Kekuasaan eksekutif diartikan sebagai kekuasaan pelaksanaan pemerintahan sehari-hari berdasarkan pada konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Kekuasaan ini terbatas pada penetapan dan pelaksanaan kebijakan-kebijakan politik yang berada dalam ruang lingkup fungsi administrasi, keamanan dan pengaturan yang tidak bertentangan dengan konstitusi dan peraturan perundang-undangan. Dalam pelaksanaannya, kekuasaan ini tetap besar dan mendapat pengawasan dari badan legislatif atau badan lain yang ditunjuk oleh konstitusi untuk menjalankan fungsi pengawasan. Dalam UUD 1945, fungsi pengawasan pemerintahan sehari-hari dilaksanakan oleh DPR.
Kekuasaan Legislatif. UUD 1945 menetapkan fungsi legislatif dijalankan oleh Presiden bersama dengan DPR. Presiden adalah "partner" DPR dalam menjalankan fungsi legislatif. Dalam kenyataannya, Presiden mempunyai kekuasaan yang lebih menonjol dari DPR dalam hal pembentukan undang-undang, karena penetapan akhir dari suatu undang-undang yang akan diberlakukan ada di tangan Presiden. Produk undang-undang yang dikeluarkan orde baru lebih memihak kekuasaan daripada kehendak rakyat Indonesia. Oleh karena itu sistem check and balance mendesak untuk diterapkan dengan mekanisme yang jelas. Bila ada pertentangan antara Presiden dan DPR dalam hal persetujuan suatu undang-undang, maka Presiden harus menyatakan secara terbuka dan menggunakna hak vetonya. Dengan demikian, di akhir masa jabatannya masing-masing lembaga dapat diminta pertanggungjawabannya baik di sidang umum maupun dalam pemilihan umum.
Analisa Mekanisme Pelaksanaan Kekuasaan Presiden
Dalam mengajukan rekomendasi mekanisme pelaksanaan kekuasaan Presiden di masa mendatang, kajian ini menggunakan beberapa mekanisme yang efektif yang ditujukan untuk kebutuhan check and balance, yaitu :
Konsultasi. Presiden wajib meminta saran dan nasehat dari lembaga-lembaga terkait termasuk di antaranya DPR untuk mendapat usulan. Hasil konsultasi ini dijadikan pertimbangan utama untuk memutuskan hasil kebijakan akhir.
Hearing. Presiden wajib mengadakan dengar pendapat secara terbuka di DPR untuk mendapatkan pertimbangan dan penilaian atas suatu kebijakan tertentu. Proses ini dapat dijadikan bahan untuk rumusan ususlan dari DPR kepada Presiden yang disampaikan secara terbuka pula. Mekanisme ini dapat berjalan bersamaan dengan hak interpelasi DPR.
Hak veto. Dimiliki oleh Presiden untuk menyatakan secara terbuka ketidaksetujuannya atas kebijakan yang diambil lembaga lain. Hak ini dapat menyebabkan kebijakan tersebut tidak berlaku.
Penetapan seremonial. Tindakan Presiden untuk mengesahkan dan/ atau melantik suatu kebijakan final yang dihasilkan oleh lembaga lain.
Kategori Kekuasaan Presiden
Kekuasaan Presiden RI dinyatakan secara eksplisit sebanyak 24 bentuk dalam UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan Indonesia. Berdasarkan mekanisme pelaksanaannya, bentuk kekuasaan tersebut dikategorikan sebagai berikut :
Kekuasaan Presiden Yang Mandiri. Kekuasaan yang tidak diatur mekanisme pelaksanaannya secara jelas, tertutup atau yang memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden. Yang termasuk kekuasaan ini adalah :
1.Kekuasaan tertinggi atas AD, AL, AU dan Kepolisian Negara RI
2.Kekuasaan menyatakan keadaan bahaya
3.Kekuasaan mengangkat duta dan konsul
4.Kekuasaan pemerintahan menurut UUD 1945
5.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri
6.Kekuasaan mengesahkan atau tidak mengesahkan RUU inisiatif DPR
7.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Jaksa Agung RI
8.Kekuasaan mengangkat Panglima ABRI
9.Kekuasaan mengangkat LPND
Mekanisme yang paling baik adalah mengadakan hearing terlebih dahulu di DPR.
Kekuasaan Presiden Dengan Persetujuan DPR. Yang termasuk dalam kekuasaan ini adalah :
1.Kekuasaan menyatakan perang dan membuat perdamaian
2.Kekuasaan membuat perjanjian dengan negara lain
3.Kekuasaan membentuk undang-undang
4.Kekuasaan menetapkn PERPU
5.Kekuasaan menetapkan APBN
Sebelum melaksanakan kekuasaan tersebut, Presiden memerlukan persetujuan DPR terlebih dahulu. Sebagai contoh, jika DPR menganggap penting suatu perjanjian, maka harus mendapat persetujuan DPR. Jika perjanjian dianggap kurang penting oleh DPR dan secara teknis tidak efisien bila harus mendapat persetujuannya terlebih dahulu, dapat dilakukan dengan persetujuan Presiden. Hal ini dilakukan untuk menghindari terulangnya peminggiran peranan wakil rakyat dalam peranannya menentukan arah kebijakan politik negara.
Kekuasaan Presiden dengan konsultasi. Kekuasaan tersebut adalah :
1.Kekuasaan memberi grasi
2.Kekuasaan memberi amnesti dan abolisi
3.Kekuasaan memberi rehabilitasi
4.Kekuasaan memberi gelaran
5.Kekuasaan memberi tanda jasa dan tanda kehormatan lainnya
6.Kekuasaan menetapkan peraturan pemerintah
7.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan hakim-hakim
8.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Hakim Agung, ketua, Wakil Ketua, Ketua Muda dan Hakim Anggota MA
9.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Ketua, Wakil Ketua dan Anggota DPA
10.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Ketua, Wakil Ketua dan anggota BPK
11.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Wakil jaksa agung dan jaksa agung Muda
12.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Kepala Daerah Tingkat I
13.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Panitera dan Wakil Panitera MA
14.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekjen, Irjen, dan Dirjen departemen
15.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekjen DPA
16.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Sekjen BPK
17.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan anggota-anggota MPR yang diangkat
18.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan anggota-anggota DPR yang diangkat
19.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Gubernur dan Direksi Bank Indonesia
20.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Rektor
21.Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan Deputi-deputi atau jabatan yang setingkat dengan deputi LPND
Sebagai contoh, kekuasaan memberi tanda jasa dan tanda kehormatan lainnya. Di masa datang, Presiden harus mendapat usulan atau pertimbangan dulu dari Dewan Tanda-tanda Kehormatan, dan Presiden dengan sungguh-sungguh memperhatikan pertimbangan atau usulan tersebut.